節(jié)能減排工作面臨的問題和解決的方法

經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變對節(jié)能減排工作提出了更高的目標(biāo)和要求，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展更要求節(jié)能減排與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步躍進(jìn)?！丁笆晃濉币?guī)劃綱要》明確提出：單位GDP能耗在五年內(nèi)降低20%；主要污染物排放總量減少10%的目標(biāo)。這兩大目標(biāo)如何推進(jìn)和落實(shí)是檢驗(yàn)科學(xué)發(fā)展觀是否體現(xiàn)的重要標(biāo)準(zhǔn)，是衡量資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會進(jìn)展?fàn)顩r以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是否取得實(shí)效的關(guān)鍵所在。2007年前三季度，在全社會的共同努力下，這兩大目標(biāo)在實(shí)現(xiàn)程度方面取得了明顯的進(jìn)展，單位GDP能耗下降和主要污染物排放總量下降的拐點(diǎn)正在顯現(xiàn)，節(jié)能減排的勢頭良好。然而，無論是從時(shí)間上還是從已采取的措施和取得的成效上看，要全面完成2007年節(jié)能減排指標(biāo)和任務(wù)還有很多工作要做，到“十一五”末期完成這兩大目標(biāo)仍面臨著較大的壓力。
　　一、節(jié)能減排的發(fā)展現(xiàn)狀與主要問題
　　2007年以來，在提高對節(jié)能減排目標(biāo)要求的同時(shí)加大了對高耗能行業(yè)的調(diào)控力度，從鋼鐵、有色金屬、建材、建筑、石油加工以及煉焦化工、電力等行業(yè)運(yùn)行狀況看，政策效果正在逐步顯現(xiàn)，但現(xiàn)階段高能耗產(chǎn)業(yè)投資和增長仍然較快。節(jié)能減排是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必然趨勢，也是樹立科學(xué)發(fā)展觀，建立和諧社會的必然選擇。這項(xiàng)政策給相關(guān)行業(yè)帶來一定壓力的同時(shí)，更多地是將為企業(yè)創(chuàng)造新的發(fā)展機(jī)遇和帶來長久的發(fā)展動力。今年社會經(jīng)濟(jì)延續(xù)了“十一五”期間又好又快發(fā)展的良好勢頭。2007年前三季度，在經(jīng)濟(jì)增長11.5%的同時(shí)，節(jié)能減排工作也取得了明顯成效，從而為在經(jīng)濟(jì)快速增長中實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。然而，在取得成效的同時(shí)，還必須看到各行業(yè)和各領(lǐng)域節(jié)能減排的任務(wù)還很艱巨，還存在很多問題有待改進(jìn)和完善。
　　（一）單位GDP能耗下降的同時(shí)節(jié)能任務(wù)仍然艱巨
　　節(jié)能減排是調(diào)整結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手和突破口。隨著各項(xiàng)宏觀調(diào)控措施的進(jìn)一步推進(jìn)和落實(shí)，重工業(yè)特別是高耗能行業(yè)的增速的下降成為重點(diǎn)攻關(guān)的目標(biāo)。尤其是出口退稅大幅降低，加征關(guān)稅之后，出口成本明顯增加，將直接對高耗能和高污染的產(chǎn)品出口形成有力遏制，預(yù)計(jì)全年工業(yè)企業(yè)盈利和增幅也會受到影響。繼2006年單位GDP能耗實(shí)現(xiàn)了三年來首次由升轉(zhuǎn)降之后，2007年前三季度，全國單位GDP能耗同比降低約3%，規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能耗同比降低約4%。從主要耗能行業(yè)單位增加值綜合能耗看，煤炭下降約8%，鋼鐵下降約7%，建材下降約8%，化工下降約5.3%，紡織下降約0.8%，電力下降約2.7%；石油石化和有色分別上升約1.3%、1.6%。從生產(chǎn)看,分高耗能產(chǎn)品產(chǎn)量增速回落。2007年1~9月,粗鋼、水泥、電石、鐵合金產(chǎn)量增幅同比分別回落0.8個(gè)百分點(diǎn)、5.7個(gè)百分點(diǎn)、8.4個(gè)百分點(diǎn)和5.3個(gè)百分點(diǎn)，比上半年回落1.3個(gè)百分點(diǎn)、1個(gè)百分點(diǎn)、3個(gè)百分點(diǎn)和7.9個(gè)百分點(diǎn)。焦炭、平板玻璃產(chǎn)量增幅同比雖有提高,但比上半年分別回落1.6個(gè)百分點(diǎn)和3.3個(gè)百分點(diǎn)。從出口看,分“兩高一資”產(chǎn)品出口增幅繼續(xù)回落。2007年前9個(gè)月,銅、鋁、鉛出口量分別下降59%、57.1%和52.6%。與2006年全年相比，今年前三季度單位GDP能耗降低了約1.5個(gè)百分點(diǎn)?？梢哉f，自2006年下半年突破單位GDP能耗下降的拐點(diǎn)后，2007年前三季度這種好的趨勢得以繼續(xù)鞏固。
　　然而，我們也應(yīng)當(dāng)看到，要把2006年下半年以來這種好的趨勢延續(xù)下去，實(shí)現(xiàn)“十一五”時(shí)期的目標(biāo)，任務(wù)仍相當(dāng)艱巨。這是因?yàn)?，高耗能行業(yè)仍在快速發(fā)展，2007年前三季度冶金、有色金屬、建材、化工等門工業(yè)增加值增速分別約為26%、20%、24%和22%，均快于規(guī)模以上工業(yè)增加值整體增速。不僅如此，2007年前三季度單位GDP能耗下降的貢獻(xiàn)主要來自于發(fā)電企業(yè)“上大壓小”后發(fā)電效率提高的結(jié)果，因?yàn)樵趩挝籊DP能耗下降的同時(shí)，單位GDP電耗卻同比上升了約3.6%。在高耗能行業(yè)仍然快速增長而關(guān)閉小火電的潛力越來越受到限制的情況下，完成節(jié)能目標(biāo)的難度將越來越大。

（二）二氧化硫排放總量減少的同時(shí)化學(xué)需氧量排放總量仍上升
　　據(jù)統(tǒng)計(jì)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2007年前三季度全國二氧化硫排放總量與去年同期相比下降約1%；化學(xué)需氧量排放總量與2007年同期相比增長約0.2%。從增長幅度上來看，二氧化硫排放總量已經(jīng)開始下降，化學(xué)需氧量的排放總量增幅也較2007年同期回落近3.5個(gè)百分點(diǎn)，這說明主要污染物排放總量下降的拐點(diǎn)即將出現(xiàn)。
　　但是，全國主要污染物排放總量的變化，存在著兩個(gè)不平衡。一個(gè)不平衡是地區(qū)分布不平衡。在全國31個(gè)、市、區(qū)中，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、浙江、湖北、湖南、廣東、重慶、甘肅、寧夏12、市、區(qū)的二氧化硫和化學(xué)需氧量排放量均較2006年同期下降，其中二氧化硫下降幅度最大的是北京市，約為14%，化學(xué)需氧量下降幅度最大的是浙江，約為3%，但黑龍江、吉林、福建、廣西、海南、云南、陜西、青海、9、區(qū)二氧化硫和化學(xué)需氧量排放量均較2006年同期增加。另一個(gè)不平衡是行業(yè)不平衡。電力行業(yè)二氧化硫減排成效顯著，在火力發(fā)電量增長約19%的情況下，二氧化硫排放量同比下降了約5%，抵消了其他行業(yè)二氧化硫的排放總量的增長。這種不平衡既說明主要污染物排放總量下降仍然存在著較大的潛力，同時(shí)也說明主要污染行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展緩慢，落后產(chǎn)能的淘汰工作進(jìn)展緩慢，高耗能、高污染行業(yè)擴(kuò)張趨勢尚未完全遏制。
　?。ㄈ┧h(huán)境惡化趨勢仍在發(fā)展和重特大環(huán)境污染事故頻發(fā)
　　2007年5月以來，太湖藍(lán)藻持續(xù)爆發(fā)，貢湖飲用水源一度出現(xiàn)污染，嚴(yán)重影響了無錫上百萬群眾的正常生活，導(dǎo)致群眾的飲水安全受到直接威脅。這是繼2005年松花江水污染事故后，又一次嚴(yán)重的水環(huán)境污染事故。隨后，巢湖、滇池、三峽庫區(qū)支流等流域也不同程度地出現(xiàn)水華，進(jìn)一步大規(guī)模爆發(fā)的隱患仍然存在。2007年7月初，江蘇沭陽飲用水源地遭受污染，城區(qū)供水被迫關(guān)閉，供水中斷超過40小時(shí)，城區(qū)20萬人口飲水用水受到較大影響。而2007年10月24日上海黃浦江外灘段江面出現(xiàn)了長達(dá)數(shù)百米的、2002年開始專項(xiàng)整治水葫蘆污染以來最大規(guī)?！熬G魔”，這是被稱為“綠魔”的水葫蘆首次大規(guī)模入侵上海這一世界名城的景觀河道區(qū)域。其主要原因是2007年夏天周期長和江水的富營養(yǎng)化為水葫蘆生長提供了良好的生長機(jī)會。高峰時(shí)期上海一天的水葫蘆打撈量約為3 700噸，全年為8萬噸左右。
　　在一些流域，由于環(huán)境治理的速度趕不上環(huán)境污染和生態(tài)破壞的速度，盡管這幾年出臺了一系列措施，但邊治理、邊污染的現(xiàn)象依然存在。在一些重點(diǎn)湖泊流域中，化學(xué)需氧量沒有被完全控制住，氮和磷又有所上升，富營養(yǎng)化狀態(tài)達(dá)到中度和重度，并且呈加重趨勢。湖泊的生態(tài)功能退化問題十分突出。由于盲目圍墾，過度利用水資源，導(dǎo)致湖泊面積減少，甚至消亡。每年平均有20個(gè)天然湖泊在消亡，50年來已經(jīng)減少了約1 000個(gè)內(nèi)陸湖泊。“千湖之”湖北的1 000多個(gè)湖泊已銳減為300個(gè)。
　?。ㄋ模?nbsp;海洋污染狀況在加劇及海洋生態(tài)惡化的趨勢無改善跡象
受陸源污染的影響，海洋污染狀況在加劇。2007年前三季度，各級海洋主管門對全國500多個(gè)陸源入海排污口的排污狀況及鄰近海域生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測結(jié)果表明，約77%的排污口超標(biāo)排放污染物，比上年同期增加約18%，排污口鄰近海域海水質(zhì)量持續(xù)惡化。在監(jiān)測的排污口鄰近海域的總面積約790平方公里，其中劣Ⅳ類和Ⅳ類水質(zhì)區(qū)面積高達(dá)453平方公里，占監(jiān)測海域總面積的58%。約66%排污口鄰近海域海水質(zhì)量不能滿足海洋功能要求，近40%排污口鄰近海域的環(huán)境質(zhì)量等級為極差和差。排污口日平均排海的污染物總量為9 230噸，比2006年同期增加6.7%。而在排海污染物中，約有41.6%進(jìn)入海水增養(yǎng)殖區(qū)，只有10.9%排入排污區(qū)。目前只有不足1/10的排污口設(shè)置在排污區(qū)，超過四成的排污口設(shè)置在海水增養(yǎng)殖區(qū)、旅游區(qū)和保護(hù)區(qū)。

二、增加節(jié)能減排的資金投入和提高節(jié)能減排的處罰標(biāo)準(zhǔn)
　　隨著節(jié)能減排成為當(dāng)前宏觀調(diào)控的重心，對節(jié)能減排一時(shí)眾說紛紜，出現(xiàn)種種政策建議和討論。在這里，關(guān)鍵是要弄清楚一個(gè)事實(shí)，即節(jié)能減排需要投入，以資本代替能源，包括技術(shù)革新和提高能源效率；節(jié)能必須對企業(yè)和個(gè)人都具有財(cái)務(wù)意義，才能真正有效。行政調(diào)控“一刀切”式的節(jié)能減排措施可能短期有效，但往往伴隨著巨大的成本。因?yàn)樗鼰o法把握“量”和缺乏轉(zhuǎn)換的協(xié)調(diào)，容易受到各種即期宏觀因素的影響而常常是長期無效。
　?。ㄒ唬┖推髽I(yè)應(yīng)該分別在節(jié)能減排中找尋合理定位
　　過去人們往往認(rèn)為：企業(yè)尤其是國有企業(yè)承擔(dān)更多節(jié)能減排的社會責(zé)任理所當(dāng)然。但是，理論和實(shí)踐都證明，依靠企業(yè)自覺承擔(dān)社會責(zé)任來實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排是靠不住的。長期以來，的能源是“節(jié)能開源”，節(jié)能為先，可見“節(jié)能”一直放在重要位置。但現(xiàn)實(shí)情況是，“節(jié)能運(yùn)動”一直以來收效甚微，值得重新思考。節(jié)能減排項(xiàng)目具有很大的社會效益，但在初期投資大，即期經(jīng)濟(jì)效益不確定。因此，投資存在一定風(fēng)險(xiǎn)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，支持節(jié)能減排項(xiàng)目的實(shí)施，需要財(cái)政的介入。目前以為主導(dǎo)的節(jié)能減排項(xiàng)目融資方式主要有：從財(cái)政預(yù)算中直接資助，或撥出節(jié)能減排?？?；發(fā)行債券從資本市場籌措資金；將以往節(jié)能減排項(xiàng)目節(jié)約的經(jīng)費(fèi)直接用于新項(xiàng)目投資；節(jié)能減排鼓勵(lì)性貸款；節(jié)能減排國際資助等。
　　在節(jié)能減排方面，過去一直沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，靠行政命令來推動企業(yè)開展節(jié)能減排。隨著向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變實(shí)際上導(dǎo)致了近年來對節(jié)能減排的優(yōu)惠政策越來越少，1998年以后節(jié)能基建和節(jié)能技改專項(xiàng)貸款相繼取消。依賴投入造成投資渠道單一、結(jié)構(gòu)失衡。節(jié)能減排需要、企業(yè)和個(gè)人三方共同努力。目前的問題是過分依賴，企業(yè)和個(gè)人投入不足，社會資金基本上沒有得到利用。節(jié)能減排成了單方面的行為和責(zé)任，阻礙了它的發(fā)展進(jìn)程。
　?。ǘ┰黾庸?jié)能減排的資金投入力度和強(qiáng)度
　　目前，節(jié)能減排項(xiàng)目資金主要來源于推進(jìn)的示范工程和企業(yè)自籌資金，點(diǎn)多面少，資金量小，項(xiàng)目效果不盡如人意。一些市雖然利用財(cái)政資金支持節(jié)能減排項(xiàng)目，但資金保障程度較低，資金無法滾動使用，同時(shí)資金和項(xiàng)目也不能做到公開、公正，沒有形成一套完整的項(xiàng)目評價(jià)監(jiān)督體系，致使資金的利用效率偏低。
　　應(yīng)鼓勵(lì)國有銀行參與節(jié)能減排項(xiàng)目的融資。商業(yè)銀行通過合理的風(fēng)險(xiǎn)評估，給潛在的投資回報(bào)率高的項(xiàng)目發(fā)放商業(yè)貸款，通過市場運(yùn)作機(jī)制獲取可觀的節(jié)能量和經(jīng)濟(jì)效益。銀行的參與則可以在考慮回報(bào)的基礎(chǔ)上，為節(jié)能減排項(xiàng)目執(zhí)行企業(yè)提供低息貸款，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。然而，在參與節(jié)能減排項(xiàng)目融資方面，目前銀行態(tài)度并不積極。究其原因，銀行在參與節(jié)能項(xiàng)目融資方面確有其客觀困難。主要是商業(yè)銀行在業(yè)務(wù)篩選上以“盈利性、安全性、流動性”為經(jīng)營目標(biāo)，最終落腳點(diǎn)則是項(xiàng)目的盈利狀況，經(jīng)濟(jì)利益壓倒一切，較少考慮節(jié)能減排項(xiàng)目的社會效益。銀行雖然以執(zhí)行的特定政策為目標(biāo)，但其運(yùn)營在市場化發(fā)展過程中也接近商業(yè)銀行的經(jīng)營理念。
　　與此同時(shí)，銀行對節(jié)能減排項(xiàng)目的服務(wù)僅僅依靠傳統(tǒng)的貸款模式，服務(wù)能力和服務(wù)水平均比較低，缺乏必要的融資工具和金融產(chǎn)品，對節(jié)能減排項(xiàng)目發(fā)放貸款客觀上又存在著不能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和信息不對稱問題。與其他項(xiàng)目相比，節(jié)能項(xiàng)目需要的每筆貸款數(shù)額不大，這導(dǎo)致銀行貸款單位經(jīng)營成本及監(jiān)督費(fèi)用上升。節(jié)能項(xiàng)目還沒有形成真正意義上的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，銀行自覺介入節(jié)能減排項(xiàng)目的機(jī)會成本很高。對于節(jié)能減排項(xiàng)目的貸款，銀行面臨增加成本或增加經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的兩難選擇。為規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和降低經(jīng)營成本，銀行常常做出不對節(jié)能減排項(xiàng)目融資的選擇。

（五）完善節(jié)能減排的稅收體制
　　在著力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的過程中，應(yīng)抓緊通過出臺更多鼓勵(lì)節(jié)能減排的稅收政策，完善節(jié)能減排的稅收體制，從源頭上加大企業(yè)對資源使用的成本，達(dá)到“倒逼”企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的目的。積極研究出臺節(jié)能減排工作的財(cái)稅政策措施，研究資源稅制度，完善資源稅計(jì)稅依據(jù)，調(diào)整資源稅稅負(fù)水平，促進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。加快制定和完善鼓勵(lì)節(jié)能減排的稅收政策，加大節(jié)能減排投入，建立引導(dǎo)、企業(yè)為主和社會參與的節(jié)能減排投入機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步完善促進(jìn)節(jié)能減排的稅收政策措施，充分運(yùn)用稅收政策緩解環(huán)境污染，保護(hù)緊缺資源和能源，從源頭上限制高耗能、高污染、資源型產(chǎn)品的生產(chǎn)和出口。要抓緊出臺資源稅方案，改進(jìn)計(jì)征方式，提高稅負(fù)水平。繼續(xù)按照關(guān)于限制“高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品”出口的原則，研究進(jìn)一步取消或降低這類產(chǎn)品的出口退稅，財(cái)政門應(yīng)研究完善增值稅政策，允許企業(yè)抵扣其購置的節(jié)能減排設(shè)備所含增值稅進(jìn)項(xiàng)稅金并進(jìn)一步完善廢舊物資和資源綜合利用產(chǎn)品的增值稅優(yōu)惠政策。適時(shí)出臺燃油稅，研究促進(jìn)新能源發(fā)展的稅收政策，實(shí)行鼓勵(lì)先進(jìn)節(jié)能環(huán)保技術(shù)設(shè)備進(jìn)口的稅收優(yōu)惠政策。
　?。┘訌?qiáng)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域的金融服務(wù)
　　在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動加劇、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、能源資源壓力增大、生態(tài)環(huán)境問題突出的大環(huán)境下，應(yīng)積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)及節(jié)能減排技術(shù)改造項(xiàng)目的信貸支持，優(yōu)先為符合條件的節(jié)能減排項(xiàng)目、循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目提供直接融資服務(wù)。研究建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度。在國際金融組織和外國優(yōu)惠貸款安排中進(jìn)一步突出對節(jié)能減排項(xiàng)目的支持。環(huán)保門與金融門建立環(huán)境信息通報(bào)制度，將企業(yè)環(huán)境違法信息納入銀行企業(yè)征信系統(tǒng)。進(jìn)一步規(guī)范重污染行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營公司申請上市或再融資環(huán)境保護(hù)核查工作，以遏制企業(yè)的盲目投資行為，確保主要污染物減排目標(biāo)的完成。增加資金對節(jié)能減排產(chǎn)品和推廣節(jié)能技術(shù)、環(huán)保技術(shù)和低碳能源技術(shù)的投入，促進(jìn)技術(shù)合作和成果轉(zhuǎn)讓，真正將節(jié)能減排的基本國策落到實(shí)處。
　?。ㄆ撸┙柚墒侄瓮苿庸?jié)能減排目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)
為了用法律手段確保節(jié)能減排基本國策的貫徹實(shí)施，《節(jié)約能源法》修訂草案2007年10月28日已由第十屆全國會修訂通過，決定于2008年4月1日起施行。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法正在抓緊修訂完善。這將有助于從根本上扭轉(zhuǎn)節(jié)能減排意識薄弱、責(zé)任不明確、政策不完善和協(xié)調(diào)不得力的現(xiàn)狀，其重要意義不僅在于從法律層面確保如期完成“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)，也對日后更長遠(yuǎn)的發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。新修訂的《節(jié)約能源法》與現(xiàn)行法律相比，草案擴(kuò)大了調(diào)整范圍，對建筑節(jié)能、交通運(yùn)輸節(jié)能和公共機(jī)構(gòu)節(jié)能作出了規(guī)定；健全了節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)管制度，從源頭上控制能耗，遏制重大浪費(fèi)能源的行為；加大了政策激勵(lì)力度，明確實(shí)行促進(jìn)節(jié)能的財(cái)政、稅收、價(jià)格、信貸和采購政策；明確了節(jié)能管理和監(jiān)督主體。強(qiáng)化了法律責(zé)任。與此同時(shí)，在環(huán)境保護(hù)方面，將嚴(yán)格禁止違規(guī)審批、越權(quán)審批、降低環(huán)評等級和“三同時(shí)”不落實(shí)等環(huán)境違法問題，進(jìn)一步維護(hù)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
（ 經(jīng)濟(jì)與管理， 肖元真，王明和，曹積家） 

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